Internationaal Strafhof (ICC) en Immuniteitsakkoorden

Het permanente gebouw van het Internationaal Strafhof in Den Haag, Nederland, werd in 2015 geopend om het Hof te ondersteunen in de systematische aanpak van straffeloosheid.Het Internationaal Strafhof (ICC) is opgericht om daders van de ernstigste internationale misdrijven ter verantwoording te roepen en een einde te maken aan straffeloosheid. De roep om een permanent internationaal straftribunaal bestond al decennia en werd urgenter na de gruwelen van de 20e eeuw. Na de Tweede Wereldoorlog werden de Neurenberg- en Tokio-tribunalen ingesteld voor oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid. In de jaren 90 richtte de VN ad-hoctribunalen op voor Joegoslavië en Rwanda. Deze tribunalen waren echter tijdelijk en beperkt tot specifieke conflicten. Er ontstond een brede consensus dat een onafhankelijk, permanent strafhof nodig was om te voorkomen dat daders van internationale gruweldaden aan vervolging zouden ontsnappen.

Op 17 juli 1998 keurden 120 staten het Statuut van Rome goed, de oprichtingsakte van het ICC, en op 1 juli 2002 trad het Statuut in werking na 60 ratificaties. Het ICC heeft tot doel individuen te vervolgen die verantwoordelijk zijn voor genocide, oorlogsmisdaden, misdaden tegen de menselijkheid en – sinds een amendement in 2018 – agressie. Het Hof is onafhankelijk van de Verenigde Naties en opereert op basis van het Statuut van Rome.

De centrale missie is het bestrijden van straffeloosheid voor misdrijven die de internationale gemeenschap aangaan. Het ICC beoogt gerechtigheid voor slachtoffers en wil bijdragen aan vrede en stabiliteit door daders aansprakelijk te stellen. Een belangrijk principe is complementariteit: het ICC vult nationale rechtssystemen aan en treedt alleen op als een staat niet bereid of in staat is zelf vervolging te starten.

De werking van het ICC

Hoe wordt een zaak gestart?

Een zaak bij het ICC begint met een onderzoek naar mogelijke internationale misdrijven. Er zijn drie routes:

Statenverwijzing: Een lidstaat kan een situatie op zijn grondgebied of met betrokkenheid van zijn onderdanen doorverwijzen naar de Aanklager.
VN-Veiligheidsraad: De Veiligheidsraad kan via een resolutie (op basis van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest) een situatie doorverwijzen, zelfs in niet-lidstaten.
Proprio motu-onderzoek: De Aanklager kan zelf een vooronderzoek starten, mits de Rechterlijke Vooronderzoekkamer toestemming verleent.

Na een doorverwijzing of goedgekeurd eigen initiatief verzamelt de Aanklager bewijsmateriaal. Bij voldoende bewijs vraagt deze een arrestatiebevel of dagvaarding aan. Arrestatiebevelen verplichten staten tot overlevering van de verdachte, terwijl dagvaardingen een vrijwillige verschijning beogen.

Jurisdictie en rechtsgang

Het ICC heeft beperkte jurisdictie:

Temporele jurisdictie: alleen misdrijven gepleegd na 1 juli 2002.
Territoriale en personele jurisdictie: misdrijven op grondgebied van een lidstaat of door onderdanen van een lidstaat.

Het Hof behandelt vier kernmisdrijven:

Genocide: opzettelijk vernietigen van een nationale, etnische, raciale of religieuze groep.
Misdaden tegen de menselijkheid: systematische aanvallen op burgers, zoals moord, marteling of gedwongen deportatie.
Oorlogsmisdrijven: schendingen van het humanitair recht tijdens gewapende conflicten.
Agressie: het gebruik van staatsgeweld tegen de soevereiniteit van een andere staat (sinds 2018 vervolgbaar).

Het ICC treedt alleen op als nationale rechtssystemen falen. De rechtsgang omvat een vooronderzoek, bevestiging van aanklachten, berechting door de Trial Chamber en mogelijk hoger beroep. Slachtoffers kunnen deelnemen aan procedures en compensatie aanvragen. Het ICC heeft een beperkte jurisdictie (rechtsmacht) die strikt is omschreven in het Statuut van Rome. In de eerste plaats komt temporele jurisdictie: het Hof mag alleen misdrijven rechten die zijn verspreid op na 1 juli 2002 (de datum waarop het Statuut van kracht werd). Eerder gebeurtenissen vallen buiten zijn bevoegdheid. Daarnaast is er sprake van een personele en territoriale jurisdictie : het ICC kan optreden als het gewelddadig is onregelmatig op het grondgebied van een staat die partij is bij het Statuut, óf wanneer de verdachte de nationaliteit heeft van een staat die partij is. Deze voorwaarden gelden voor de soevereiniteit van staten die niet aangesloten zijn: het Hof kan niet zomaar optreden in niet-lidstaten, tenzij via een VN-Verwijzingsresolutie zoals hierboven genoemd. In herhaaldelijke gevallen kan een niet-lidstaat ook ad hoc de jurisdictie van het ICC aanvaarden voor een specifieke situatie.

Alle misdrijven worden gedetailleerd beschreven in het Statuut van Rome en aanvullende documenten, om betrouwbaar af te bakken welke gedragingen strafbaar zijn. Het ICC treedt slechts op als nationale niet bereid of niet in staat zijn om deze foutieve misdaden zelf te vervolgen – dit is de al herhaaldelijk complementariteit. Dit principe waarborgt dat de primaire verantwoordelijkheid van staten zelf is om gerechtigheid te laten gebeuren, en dat het internationale Hof alleen voorkomt als de nationale rechtspraak faalt.

De rechtsgang bij het ICC bestaat uit verschillende fasen en organen. Na het besluit van de onderzoeksfase van de Pre-Trial Chamber (bestaande uit drie rechters) van de zaak doorgang kan een formeel de aanklachten worden gevonden in een hoorzitting (de bevestiging van de aanklacht ). Vervolgens komt de zaak voor de Trial Chamber, waar een panel van rechters de feitelijke berechting doet – inclusief het horen van getuigen, beoordeling van bewijs en uiteindelijk het uitgesloten van een vonnis (schuldig of onschuldig). De verdachte heeft recht op verdediging door advocaten en wordt schadelijke onschuldig te zijn tot schuld is bewezen. Slachtoffers hebben bij het ICC een bijzondere rol: zij kunnen deelnemen aan de procedure, hun stem laten horen en in sommige gevallen compensatie aanvragen via het Trust Fund for Victims.

Na een veroordeling van vrijspraak is er een mogelijkheid tot hoger beroep bij de Kamer van Beroep. Dit hele proces vindt plaats met praktische van fundamentele rechten van verdachten (zoals het recht op een eerlijk proces, recht op juridische bijstand, vertaling, etc.). Een belangrijk kenmerk van het ICC is dat geen enkele functionaris immuniteit geniet voor het Hof – het Statuut expliciet expliciet dat officiële hoedanigheid (bijvoorbeeld als staatshoofd van minister) een persoon niet vrijstelt van strafvervolging van strafrechtelijke verantwoordelijkheid

In theorie kan dus ook een beïnvloedend staatshoofd vervolgd worden voor internationale misdaden. Dit principe (vastgelegd in artikel 27 Statuut van Rome) is de ambitie om niemand boven de wet te stellen voor de ernstigste misdrijven.Hoewel het ICC juridisch gezag heeft, bezit het geen eigen politie of uitvoerende macht om arrestaties te ondernemen. Het Hof is volledig afhankelijk van de bijdragende staten om uit te voeren. Staten die partij zijn bij het Statuut hebben de betekenis om personen tegen wie een ICC-arrestatiebevel loopt op te pakken en over te dragen.In de praktijk bestaat dit uit een kwetsbaarheid: als staten niet willen meewerken, kan het ICC lastig afdwingen zijn. Deze onafhankelijkheid van internationale samenwerking speelt een cruciale rol, vooral bij het omgaan met kwesties van immuniteit en politieke tegenwerking, zoals in de volgende secties zullen blijken.

Immuniteitsakkoorden en hun impact

Wat zijn immuniteitsakkoorden?

Immuniteitsakkoorden zijn bilaterale verdragen waarbij staten afspreken bepaalde personen niet aan het ICC uit te leveren. Deze akkoorden berusten op artikel 98 van het Statuut van Rome, dat staten beschermt tegen conflicten met bestaande internationale verplichtingen.

De Verenigde Staten sloten na 2002 meer dan honderd van zulke akkoorden om Amerikaanse militairen en functionarissen te beschermen. Critici noemen deze “straffeloosheidsakkoorden”, omdat ze vervolging ondermijnen.

Immuniteitsakkoorden hebben aanzienlijke gevolgen voor de effectieve en geloofwaardigheid van het Internationaal Strafhof. Tien eerste creëren zij veilige havens voor verdachte personen. Als een gezochte persoon (bijvoorbeeld een militaire commandant) zich in een land bevindt dat een immuniteitsakkoord heeft met diens thuisland, kan het ICC weinig uitrichten – dat land zal de persoon kiezen om te arresteren of over te dragen, beroepend op het bilaterale verdrag. Dit ondermijnt de capaciteit van het ICC om zijn arrestatiebevelen uit te voeren. Critici noemen deze akkoorden daarom ook wel “straffeloosheidsakkoorden” omdat ze straffeloosheid in de hand werken

Een voorbeeld: Stel dat Land A (partij bij het ICC) en Land B (niet-partij) een akkoord hebben om elkaars burgers niet over te leveren. Als een burger van Land B die gezocht wordt door het ICC naar Land A reis, zal Land A hem niet overdragen – ook al zou het dat volgens zijn ICC-verplichtingen normaal wel moeten doen. Zo ontsnapt de verdachte mogelijk aan berechting, tenzij hij een land verraadt dat geen volledige overeenkomst heeft.

Ten tweede roep deze akkoorden juridische vragen op over hun onmogelijkheid binnen het raamwerk van het Statuut van Rome. Artikel 86 van het Statuut verplicht alle staten die partij zijn tot volwaardige samenwerking met het ICC, waaronder het uitvoeren van arrestatieverzoeken. Een bilateraal akkoord dat een staat verbiedt om over te leveren, lijkt daarmee in strijd als die staat partij is bij het ICC. Veel juristen betogen dan ook dat nieuwe immuniteitsakkoorden die na de inwerkingtreding van het ICC worden gesloten, niet stroken met de intentie van artikel 98 – dat artikel was niet bedoeld om landen toe te staan nieuwe uitzonderingen te creëren, maar om dwingende verplichtingen (zoals diplomatieke immunisatie van stationeringsovereenkomsten) te respecteren

De akkoorden van de VS werden daarom door de EU en anderen scherp bekritiseerd. Het Belgisch Senaat- rapport noemde ze een poging om het ICC te verzwakken en indirecte dat ingewikkelde gecorrigeerde juridische en politieke problemen opgelost. Sommige staten zijn in eerste instantie getekend, zijn later onder internationale druk terughoudender geworden in het actief van de overeenkomsten, juist vanwege deze kritiek.

Tien derde immuniteitsakkoorden hebben een politieke impact op de rol van het ICC in internationale betrekkingen. Het bestaan van soortgelijke afspraken maakt duidelijk dat niet alle landen bereid zijn het ICC onbeperkt te steunen – vooral grote mogendheden als de VS. Dit geeft aanleiding tot interpretaties van dubbele standaarden: leiders van onmogelijkre staten (veelal in Afrika) worden wel vervolgd, terwijl personen uit krachtige niet-lidstaten buiten schot blijven. Die perceptie heeft het ICC reputatieschade toegebracht in de afgelopen jaren. Afrikaanse Unie-vergaderingen hebben bijvoorbeeld aangegeven op het feit dat Westerse mogendheden hun eigen mensen beschermen via immuunconstructies of omdat ze geen partij zijn, terwijl Afrikaanse staten wél meewerken en dan hun leiders aangeklaagd zien

Dit zijn essentiële schuldigingen van selectieve rechtspraak. Daarnaast leidt de niet-uitvoering van arrestatiebevelen – waarbij landen zich op immuunheid van akkoorden beroepen – tot vertraging en onopgeloste zaken bevinden . Verdachten kunnen gebruik maken van vrije rondreizen tussen bevriende staten. De zaak tegen Soedans ex-president Omar al-Bashir illustreert dit (hierover meer bij de casussen): ondanks ICC-bevelen sinds 2009 kon hij tot 2019 talloze reizen maken zonder arrestatie, vaak met verwijzing naar zijn immuniteit als staatshoofd en steun van regionale bondgenoten. Elke keer dat een soortgelijke situatie zich voordoet, lijkt het ICC machteloos, wat sceptici aangrijpen om de relevante van het Hof in twijfel te trekken.

Gebruik van immuniteitsakkoorden om individuen te beschermen

Immuniteitsnakkoorden beperken de reikwijdte van het ICC en ondermijnen het principe dat niemand boven de wet staat voor internationale misdrijven. De kracht van het ICC wordt aanbevolen omdat het Hof afhankelijk is van staten die soms contractueel of politiek gebonden zijn om niet te helpen. In plaats van universele jurisdictie over kernmisdrijven ontstaan er gevaarlijke zones waar daders zich kunnen verschuilen achter bilaterale deals. Dit vormt een van de grootste uitdagingen voor de internationale strafrechtspleging anno nu.

Landen gebruiken immuniteitsakkoorden vooral om hun eigen staatsburgers of bondgenoten te beschermen tegen strafvervolging door het ICC. Het meest prominente voorbeeld zijn de Verenigde Staten, die na de oprichting van het ICC een diplomatiek offensief lanceerden om staten te bewegen deze overeenkomsten te tekenen. De Amerikaanse regering vreesde dat het ICC politiek gemotiveerde aanklachten tegen Amerikanen zou kunnen gebruiken of dat Amerikaanse soldaten die op buitenlandse missies dienden, voor het Hof gesleept zouden kunnen worden vanwege incidenten tijdens conflicten.

Om dit te voorkomen, sloten de VS bilaterale verdragen waarin beide partijen elkaar niet zouden uitleveren. Vaak waren deze verdragen asymmetrisch in de praktijk – gericht op bescherming van Amerikanen, terwijl de VS zelf geen partij is bij het Statuut en dus in eigen land toch niemand zou uitleveren. Sommige landen gingen op het verzoek in, terwijl anderen onder internationale en interne druk weigerden.

Gevolgen voor de effectiviteit van het ICC

Veilige havens: Verdachten kunnen in landen met immuniteitsakkoorden asiel vinden.
Juridische conflicten: Artikel 86 van het Statuut verplicht lidstaten tot samenwerking, waardoor immuniteitsakkoorden mogelijk in strijd zijn met het Statuut.
Politieke spanningen: Het ICC wordt verweten dubbele standaarden te hanteren, vooral wanneer Afrikaanse leiders worden vervolgd, terwijl westerse verdachten buiten schot blijven.

Juridische en Politieke Beperkingen

Niet-universele deelname: Grootmachten zoals de VS, China en Rusland zijn geen lid, waardoor hun onderdanen vaak immuniteit genieten.
Beperkte handhaving: Het ICC heeft geen eigen politiemacht en is afhankelijk van staatssamenwerking.
VN-Veiligheidsraad: Artikel 16 laat de Veiligheidsraad vervolgingen opschorten, wat in 2002 leidde tot tijdelijke immuniteit voor Amerikaanse vredessoldaten.

Belangrijke grootmachten als de Verenigde Staten, China, India en Rusland zijn geen partij bij het Statuut van Rome. Dit betekent dat het ICC over personen uit de landen van over misdrijven op hun grondgebied slechts jurisdictie kan krijgen via een resolutie van de VN-Veiligheidsraad – wat in de praktijk zelden voorkomt door het vetorecht dat deze zelfde grootmachten in de Veiligheidsraad hebben. Het niet-deelnemen van diverse invloedrijke landen beperkt het universele karakter van het Hof. Grote delen van de wereldbevolking vallen buiten directe ICC-bevoegdheid, wat ruimte laat voor straffeloosheid als nationale systemen falen. Zo kan het ICC bijvoorbeeld geen zaak openen over mogelijke oorlogsmisdaden onzichtbaar op het grondgebied van Syrië door Syrische of Russische actoren, omdat Syrië geen partij is en voorkomt tot VN-verwijzing geblokkeerd door veto’s. Dit soort jurisdictiebeperkingen liggen besloten in het ontwerp van het Statuut van Rome, dat gebaseerd is op vrijwillige toegang door staten.

Tien tweede kunnen staten hun samenwerking onmogelijk of beperkt zelfs als ze partij zijn. Hoewel het Statuut samenwerking verplicht stelt, is de handhaving daarvan zwak. Een staat die cruciale steun niet oorspronkelijk – bijvoorbeeld geen arrestaties beëindigd, geen bewijs overdraagt of geen toestemming geeft voor onderzoek op zijn grondgebied – frustreert direct het werk van het ICC. Het Hof kan zo’n niet-naleving wel constateren en rapporteren aan de Vergadering van Staten die Partij zijn van de VN-Veiligheidsraad, maar harde sancties staan daar niet op. Dit betekent dat politieke belangen kunnen wegen dan juridische verplichtingen. Enkele Afrikaanse regeringen hebben bijvoorbeeld openlijk gezegd niet mee te zullen werken aan de arrestatie van collega-leiders die door het ICC gezocht worden, onder verwijzing naar Afrikaanse solidariteit van immuniteit (zie hieronder de casus al-Bashir). Wanneer meerdere staten zo’n houding aannemen, ontstaan er gebieden van onsschendbaarheid waar ICC-bevelen geen effect sorteren.

De VN-Veiligheidsraad zelf kan ook beperkingen opleggen. In artikel 16 van het Statuut wordt bepaald dat de Veiligheidsraad onderzoekt of vervolgingen door het ICC tijdelijk kan opschorten voor een periode van 12 maanden, altijd hernieuwbaar, indien dat nodig wordt voor de internationale vrede en veiligheid. Hiervan is in de praktijk gebruikt onder druk van de VS. Kort na oprichting van het ICC heeft de Veiligheidsraad Resolutie 1422 (2002) aangenomen om gedurende 12 maanden geen onderzoek of vervolging in te stellen tegen personeel van een niet-deelnemende staat dat betrokken was bij VN-vredesoperaties.

Deze resolutie (gebaseerd op artikel 16 Statuut) feitelijke tijdelijke immuniteit aan bijvoorbeeld Amerikaanse blauwhelmen. Het betrof een algemene uitzondering voor een hele categorie personen – iets wat verder ging dan de tijdelijke geval-per-geval benadering van artikel 16. Hoewel deze resolutie na twee jaar niet werd verlengd (vanwege internationale protesten en functionele omstandigheden), schiep zij een precedent: de wereldmacht VS vertoonde dat zij bereid was haar politieke gewicht in de schaal te leggen om het ICC te onmogelijk.

Een andere manier waarop staten de ICC-jurisdictie politiek inperken is door het intrekken van hun steun van lidmaatschap als reactie op onwelgevallige acties van het Hof. Zo hebben enkele Afrikaanse landen zich teruggetrokken uit het Statuut van Rome, uit angst met wat zij zien als een gelijkmatige focus van het ICC op Afrika. In 2016 kondigde Zuid-Afrika aan uit het ICC te willen stappen nadat het in conflict was veroorzaakt met het Hof over de kwestie al-Bashir (hoewel Zuid-Afrika later terugtrekking introk na een rechterlijke uitspraak in eigen land). Burundi heeft daadwerkelijk de lidmaatschap opgezegd en is in 2017 als eerste land uit het ICC teruggetreden, kort nadat het Hof een onderzoek naar geweld in Burundi had aangekondigd. De Filipijnen volgden in 2019 door zich terug te trekken na kritiek van het ICC op president Duterte’s harde aanpak van drugscriminaliteit. Tegelijkertijd terugtrekkingen verminderen niet alleen het aantal vergelijkbare, maar dienen ook als politiek signaal naar andere landen en het Hof zelf samenwerken dat geen zekerheid is. Ze kunnen een domino-effect in de gang zetten (waar de Afrikaanse Unie enige tijd voor waarschuwde), al is een massale exit van staten uitgesloten uitgebleven.

Sttaten beschikken dus over diverse hefbomen – van niet-partij blijven , via bilaterale immuunakkoorden en weging van bijdrage , tot diplomatieke druk in de Veiligheidsraad of zelfs uittreden – om de reikwijdte van de ICC-jurisdictie te beperken. Deze hefbomen worden vaak gemotiveerd door soevereiniteitsbezwaren en politieke oplossingen, en structurele hindernissen voor het streven van het ICC naar rechts universele handhaving.

Voorbeelden: landen en immuniteitsakkoorden

We hebben de rol van de Verenigde Staten belicht in het sluiten van immuunakkoorden. De VS namen zowel juridische als politieke stappen om hun burgers te vrijwaren: naast de bilaterale verdragen (meer dan 100 zweven wereldwijd) namen ze nationale wetgeving aan, zoals de American Service-Members’ Protection Act (ASPA) in 2002. Die natte verbood Amerikaanse samenwerking met het ICC en autoriseerde zelfs de president om desnoods Amerikaanse militaire geweld uit Den Haag te bevrijden (de wet kreeg spottend de bijnaam “Hague Invasion Act”). Ook aangekondigd dat de VS aan militaire hulp zullen intrekken aan landen die niet zo’n immuunsakkoord willen tekenen. Deze combinatie van drukmiddelen had succes in sommige delen van de wereld – met kleinere staten die militair of economisch afhankelijk waren van de VS gedwongen zich gedwongen akkoord te gaan. In Latijns-Amerika tekenden bijvoorbeeld verschillende landen oorspronkelijk zo’n verdrag met Washington, al zijn enkelen daardoor later teruggekomen op of stilletjes afgedaan van die afspraken nadat de politieke wind draaide. De Europese Unie bleef mordicus tegen: EU-lidstaten tekenen niet, en kandidaat-lidstaten riskeerden hun toetredingskansen als ze wel tekenen.

Afrikaanse landen komen in beeld in een andere context van immuniteit: namelijk de immuniteit van zittende staatshoofden en regeringsleiders. Hoewel dit absoluut geen bilaterale “akkoorden” zijn, zijn er Afrikaanse staten binnen de Afrikaanse Unie-afspraken en resoluties gemaakt die neerkomen op een samengestelde opstelling tegen het overleveren van actieve staatshoofden aan het ICC. Toen het ICC arrestatiebevelen uitvaardigde tegen bijvoorbeeld Soedans-president Omar al-Bashir en Kenia’s president Uhuru Kenyatta (en diens vice-president William Ruto), stuitte de Afrikaanse Unie op protest. Zij namen resoluties aan dat zittende staatshoofden immuniteit moeten genieten tijdens hun ambtsperiode en riep op tot niet-samenwerking in het geval van al-Bashir. Verschillende Afrikaanse regeringen – waaronder Tsjaad, Oeganda, Djibouti en Kenia – hebben vervolgens al-Bashir niet ontdekt toen hij hun grondgebied bezocht, ondanks hun verplichtingen als ICC-lidstaat. Zij verrassendn aan dat hij als staatsimmuniteitshoofd genoot en beriepen zich op de AU-besluiten als rechtvaardiging om het ICC-verzoek naast zich neer te leggen. Dit is geen formeel verdrag met het ICC, maar wel een vorm van multilaterale afspraken tussen landen om bepaalde personen te vrijwaren van het Hof. Daarnaast hebben Afrikaanse staten in 2014 een amendement aangenomen op het protocol voor een nieuw op te gericht Afrikaans Hof voor Mensen- en Volkenrechten, waarin staat dat zittende hooggeplaatste functionarissen (inclusief staatshoofden) niet vervolgd zullen worden door dat Afrikaanse Hof. Ook dit werd gezien als een reactie op het ICC en een poging tot immunisatie om op regionaal niveau te codificeren.

Rusland en China , beide permanente VN-Veiligheidsraadsleden, hanteerbaar weer een andere benadering. Zij ondertekenen geen immunisatieverdragen zoals de VS, maar gebruiken hun geopolitieke positie om te voorkomen dat zijzelf of hun bondgenoten door het ICC kunnen worden bereikt. Rusland ondertekende eerder het Statuut in 2000, maar heeft de handtekening in 2016 officieel ingetrokken nadat het ICC kritisch had gerefereerd aan de Russische annexatie van de Krim. China heeft het Statuut nooit ondertekend. Beide landen hebben meermaals gebruik gemaakt van hun veto in de VN-Veiligheidsraad om voorgestelde ICC-verwijzingen te ondersteunen (bijv. een resolutie om de situatie in Syrië naar het ICC te specifiek, werd in 2014 door Rusland en China tegengehouden). Zo behoeden zij zichzelf en bevriende regimes voor ICC-ingrijpen – een indirecte maar effectieve vorm van immuniteit.

Een concreet voorbeeld van een land dat immuunakkoorden inzet is Afghanistan . Hoewel Afghanistan zelf partij bij het ICC is sinds 2003, heeft het land in 2003 onder zware Amerikaanse druk een bilateraal akkoord met de VS gesloten waarbij het uitstoot geen Amerikanen aan het ICC over te leveren

Tijdelijk blijft Afghanistan verplicht eigen verdachten van internationale misdrijven te vervolgen of over te dragen. Deze spagaat kwam tot uiting toen het ICC-Aanklager in 2018 toestemming vroeg om een onderzoek te starten naar oorlogsmisdaden in Afghanistan, inclusief mogelijke misdaden begonnen door Amerikaanse CIA-agenten en militairen op Afghaanse grondgebied. De Afghaanse regering zat klem tussen de verplichtingen jegens het ICC en de immunisatiebelofte aan de VS. Uiteindelijk veroorzaakte de kwestie een diplomatiek conflict tussen het ICC en de VS (de VS vastgestelde sancties op aan ICC-medewerkers die bij dit onderzoek betrokken waren). Afghanistan zelf beperkt enthousiasme voor het ICC-onderzoek, wat illustreert hoe een immuniteitsakkoord met een grootmacht de samenwerking met het ICC kan afremmen.

Casussen

Omar al-Bashir (Soedan): Ondanks een arrestatiebevel (2009) wegens genocide reisde hij jarenlang vrijuit, gesteund door Afrikaanse staten die zijn immuniteit als staatshoofd erkenden.
Afghanistan: Onder druk van de VS sloot Afghanistan een immuniteitsakkoord, wat het ICC-onderzoek naar Amerikaanse militaire misdrijven bemoeilijkte.

Omar al-Bashir (Soedan) : De meest spraakmakende casus rond immuniteit en het ICC betreft Omar al-Bashir, voormalig president van Soedan. In 2009 bracht het ICC een arrestatiebevel uit tegen al-Bashir wegens genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden in Darfur. Soedan was (en is) geen partij bij het ICC, maar de zaak kwam tot stand door een VN-Veiligheidsraadverwijzing (Resolutie 1593)

Juridisch stelde dat het ICC ook een staat die geen partij is – hier Soedan – aan het arrestatiebevel was veroorzaakt vanwege de bindende VN-resolutie. Echter, al-Bashir beriep zich op zijn status als beïnvloedend staatshoofd en feitelijke zich te melden. Sterker nog, hij bleef internationaal reizen naar zowel niet-leden als samenvatting van het ICC, zonder georganiseerd te worden.

Verschillende ICC-lidstaten ontvangen al-Bashir op bezoek (vooral binnen Afrika en het Midden-Oosten) en vergelijkbaar aan dat hij immuungenoot als hoofd van een niet-aangesloten staat. Notoir is het geval van Zuid-Afrika in 2015: al-Bashir woonde daar een top van de Afrikaanse Unie terwijl er een ICC-bevel tegen hem openstond. Zuid-Afrikaanse rechtbanken hadden de regering verplicht hem aan te houden, maar de regering liet hem toch vertrekken, onder verwijzing naar zijn immuniteit en een immuniteitsbesluit van de Afrikaanse Unie. Dit bracht Zuid-Afrika in strijd met zijn ICC-verplichtingen en tot internationale veroordeling én een juridische procedure binnen Zuid-Afrika zelf, waar uiteindelijk werd geoordeeld dat de regering het recht had geschonden door al-Bashir niet te arresteren. Het ICC klaagde zich in officiële termen over Zuid-Afrika’s niet-coöperatie, maar kon verder weinig doen namens het incident rapporteert aan de VN-Veiligheidsraad.

Ook andere staten zoals Tsjaad , Kenia en Nigeria bezoeken al-Bashir zonder inhechtenisneming. Telkens werd als reden aangevoerd dat al-Bashir als een kwaadaardige president van een soevereine immuniteitsgenoot in buitenlandse rechtsorden. Hier botsten twee principes: enerzijds artikel 27 van het ICC-Statuut (geen immunisatie voor wie dan ook), anderzijds het internationale gebruikelijke recht dat regerende staatshoofdenimmuniteit biedt tegen vervolging in andere staten. Het ICC heeft in deze kwestie herhaaldelijk geoordeeld dat artikel 27 voorgaat en dat er ongeldige immuunrechten zijn in een procedure voor een internationaal tribunaal.

In 2019 bevestigde de Beroepskamer van het ICC (in de zaak tegen Jordanië, dat al-Bashir niet had gearresteerd tijdens een bezoek) dat geen enkele zittende staatsleider immuniteit kan inroepen om aan ICC-vervolging te verdelen, ook niet als diens land geen partij is.Toch was de realiteit tussen 2009 en 2019 dat al-Bashir effectief immuun bleef terwijl zijn vrienden hem onderdak boden. Pas na een interne machtswisseling in Soedan (april 2019) belandde al-Bashir in eigen land in detentie en ontstond de mogelijkheid dat de nieuwe Soedanese relevante hem verdeelde aan het ICC zou overdragen (al is dit tot op heden niet gebeurd). De “zaak al-Bashir” laat zien hoe de immuniteit een decennium lang het ICC heeft gefrustreerd: het arrestatiebevel werd nooit uitgevoerd, wat spanningen veroorzaakte tussen het Hof en Afrikaanse staten, dreigementen van Afrikaanse massale terugtrekking uit het ICC, en discussies over de hervorming van het stelsel

Uhuru Kenyatta en William Ruto (Kenia) : Een andere casus betrof de vervolging van de bekende Keniaanse president en vice-president voor geweld na de verkiezingen van 2007-2008 in Kenia. Kenia is partij bij het ICC en de zaken tegen Kenyatta en Ruto zijn gestart na een eigeninitiatiefonderzoek van de Aanklager. Hoewel Kenia oorspronkelijk meewerkte, bestond dat toen de verdachten in 2013 tot president-invloedrijke vice-president werden verkozen. Kenia zei dat het ICC de vervolging moest inzetten terwijl zij in functie waren, gezien hun cruciale rol in het landsbestuur en de immuniteit die ze volgens Keniaans recht genoten. De Afrikaanse Unie steunde Kenia’s oproep tot opschorting, en er kwam politieke druk op de VN-Veiligheidsraad om met artikel 16 de zaken een jaar te pauzeren (dit pakte het niet vanwege onvoldoende steun in de Raad). Kenyatta blijkt uiteindelijk wel voor een statushoorzitting in Den Haag – als eerste zittende staatshoofd ooit voor het ICC – maar kort daarna werd de zaak afgeblazen wegens gebrek aan bewijs en vanwege intrekkingen van getuigenverklaringen. Er waren sterke aanwijzingen dat getuigen onder druk waren gezet of bang waren geworden. Hoewel de immuniteit formeel niet erkend werd (Kenyatta’s positie gaf hem geen juridisch vrijgeleide), speelde zijn politieke macht duidelijk een rol bij het ontwijken van veroordeling. Deze aflevering illustreert dat zelfs zonder een expliciet immunisatieakkoord, een staat via chemische kanalen en onvoldoende versterkt (vermeend door bewijsvernieuwing) de vervolging van zijn zittende leiders kan dwarsbomen.

Andere gevallen : In de situatie van Sudan/Darfur dook naast al-Bashir ook de kwestie van andere Soedanese verdachten op, zoals voormalig minister van Defensie Abdel Rahim Muhammad Hussein en rebellenleider Ahmad Harun – ook zij genoten van bescherming binnen Soedan en reisden niet of alleen naar bevriende staten. Soedan beriep zich op staatssoevereiniteit en nauwkeurige stelselmatige deelname aan het ICC-onderzoek

Pas na regimewisselingen in Soedan kwam er schot in de zaak. In Libië werd oud-leider Muammar Khadaffi’s zoon Saif al-Islam Khadaffi in 2011 door het ICC aangeklaagd, maar Libië (geen partij, maar situatie was door VN verwezenlijking) claimde voorrang om hem zelf te rechten. In feite werd Saif al-Islam door een lokale militie die precies hem over te dragen; later kwam hij zelfs vrij via amnestie. Hoewel er geen formeel immuniteitsakkoord in het spel was, waren de interne machtsspel en amnestie (een vorm van nationale immuniteitsverlening) dat het ICC kon gaan.

Al deze casussen tonen aan dat immuniteit – zij het via onvolledige akkoorden, politieke druk of juridische hiaten – een belangrijke factor is in de praktijk van het ICC. Soms gaat het om het juridische immuniteit (zoals de interpretatie van hoofden van staat immunisatie in al-Bashir), soms gaat het om een immunitaire immuniteit (een staat beschermt zijn onderdanen door niet mee te werken of ze zelf te rechten). Het ICC heeft moeite om met deze situaties te gaan, omdat het geen eigen macht heeft om arrestaties te ondernemen en volledig leunt op staten die hun verplichtingen nakomen. Wanneer de verplichtingen botsen met andere belangen van afspraken, staat het Hof voor een dilemma wanneer het geen enkele oplossing heeft.

Politieke tegenwerking

Immuniteitsakkoorden en politieke tegenwerking vormen grote uitdagingen. Toekomstige oplossingen vereisen:

Juridische duidelijkheid: Herziening van artikel 98 om misbruik te voorkomen.
Politieke wil: Lidstaten moeten samenwerken en druk uitoefenen op niet-meewerkende landen.Publieke bewustwording: Steun vanuit de samenleving kan regeringen aanmoedigen prioriteit te geven aan gerechtigheid boven politieke belangen.

Het ICC blijft afhankelijk van internationale samenwerking. Of het zijn mandaat kan waarmaken, hangt af van de bereidheid van staten om straffeloosheid te bestrijden in plaats te beschermen.

De aanwezigheid van immuniteitsakkoorden en aanverwante immuunclaims daagt het Internationaal Strafhof uit op zowel juridisch als politiek vlak. Hoe kan het ICC effectief rechtspreken als individuele landen actieve uitzonderingen bedden? Een belangrijk indirect binnen de internationale gemeenschap is dat de slagkracht van het ICC staat met politieke wil en samenwerking . In de nabije toekomst zal het ICC blijven proberen om via zijn jurisprudentie duidelijk te maken dat immunisatie geen barrière mag vormen voor vervolging van internationale misdaden. De besluiten van het Hof (zoals in de zaak-Jordanië over al-Bashir) zetten een precedent dat geen enkel staatshoofdimmuniteit kan claimen tegenover het ICC . Door deze juridische legitieme hoop dat men zich krachtig voelt om toch aan arrestatieverzoeken te voldoen, ook als het om hooggeplaatste personen van niet-lidstaten gaat.

Daarnaast is het aan de Vergadering van Staten die Partij zijn (Assembly of States Parties, ASP) om een gezamenlijke lijn uit te zetten tegen immuunakkoorden. In het verleden heeft de ASP-resoluties aangenomen die samenwerking onmogelijk en staten opgeroepen geen afbreuk te doen aan het Statuut van Rome. Men zou binnen de ASP expliciet kunnen afspreken dat het sluiten van nieuwe immunisatieverdragen met niet-leden wordt afgekeurd. Soortgelijke politieke verklaringen leggen morele druk op soortgelijke om solidariteit te tonen met de doelstellingen van het ICC boven bilaterale deals. Ook kan de ASP proberen in dialoog te treden met grote niet-leden (zoals de VS) om gelijkwaardig begrip te zoeken – bijvoorbeeld door te vermoeden dat het ICC geen politieke rechtbank is en problematisch tegen misbruik bevat, in de hoop dat de beperkte voor immunitaire akkoorden beperkt.

Een andere route is diplomatieke druk en incentives : landen en regionale organisaties die het ICC ondersteunen (de EU, enkele Latijns-Amerikaanse en Afrikaanse landen) kunnen hun invloed aanwenden om immuunakkoorden te ontmoedigen. Net zoals de VS druk wordt gebruikt om ze te fundamenteel, kan de omgekeerde druk ze doen afzwakken. Bijvoorbeeld: onmogelijk staten kunnen juridische samenwerking en ontwikkelingshulp koppelen aan het niet aangaan van nieuwe immunisatieverdragen en aan het inclusief van inbegrepen aan het ICC. Dergelijke voorwaarden vergen echter mondiale consensus die nu (nog) niet helemaal aanwezig is.

Voor eventuele problemen, zoals arrestatiebevelen die niet worden uitgevoerd, zal het ICC vertrouwen blijven op stigma en isolatie als strategie. Iemand die al-Bashir een lange tijd mocht ontvangen, werd feitelijk beperkt tot reizen naar vriendelijke staten en kreeg de stempel van internationale voortvluchtige. De druk vanuit het maatschappelijk middenveld en mensenrechtenorganisaties op regeringen om geen persona non grata te ontvangen, kan een termijneffect hebben. In het geval van al-Bashir was zijn internationale isolement een van de factoren die de nieuwe leiders van Soedan in 2019 deden overwegen hem over te leveren.

Hervormingen en internationale samenwerking

Kijkend naar de toekomstige termijn, rijst de vraag naar structurele hervormingen nodig zijn om het ICC te versterken tegen immuniteitsuitdagingen. Achterkant bepleiten veranda van het Statuut van Rome zelf. Een mogelijke oplossing is het schrappen of verduidelijken van artikel 98, zodat geen misbruik meer kan worden gemaakt van verplichte verplichtingen om personen niet over te dragen. Men zou bijvoorbeeld kunnen explicieteren dat artikel 98 niet verplicht voor overeenkomsten die nadat het Statuut in werking trad, zijn gesloten met als enig doel een ICC-verplichting te omzeilen. Dit stuit echter op politieke moeilijkheden, omdat het wijzigen van de verdragsconsensus of brede ratificatie vereist – iets wat lastig is om precies te bereiken met de staten die dergelijke akkoorden willen.

Een ander idee is het creëren van een functionele koppeling met de VN om de handhaving te verbeteren. Bijvoorbeeld een VN-verdrag dat de samenwerking met het ICC universeel verplicht stelt of dat VN-vredesmachten standaard buiten ICC-vervolging houdt (hoewel dat laatste juist een stap terug kan zijn in voorwaarden van aansprakelijkheid). Tot nu toe is het ICC bewust onafhankelijk van de VN aangehouden, maar intensievere VN-steun – zoals een speciale vertegenwoordiger voor ICC-zaken of gebruik van VN-middelen om voortvluchtigen op te sporen – zou kunnen helpen. Het vergt echter ook weer instemming van grote machten in de VN en is daarom onzeker.

Meer duurzaamheid op duurzame termijn zijn pragmatische verrassend in samenwerking . Het ICC kan zijn relaties met politiediensten en interpol versterken om als verdachten toch reizen, ze sneller op te sporen en te laten arresteren (denk aan het laten uitzenden van zgn. “red notices” via Interpol, hoewel voor een staatshoofd dat lastig ligt). Ook kan het Hof vertrouwen op wisselende politieke contexten: een immuunakkoord is zo sterk als de regering die het overleefd. Regeringswisselingen (zoals in Soedan, Gambia die eerst wilde terugtreden maar later niet deed, of in de VS waar een administratie soms milder is voor het ICC) kunnen plots nieuwe kansen bieden voor samenwerking. Het Hof en buitenlandse landen moeten dus wendbaar zijn en klaarstaan om nieuwe coalities te smeden mogelijk zich mogelijkheden voordoen.

Ten slot wordt in academische kringen gesuggereerd dat het misschien tijd is voor een “volwassenwording” van de statengemeenschap in hun steun aan het ICC. Dit houdt in dat staten hun korte termijn politieke belangen opzij zouden moeten zetten voor de potentiële termijn gewin van internationale gerechtigheid. Initiatieven om parlementariërs, maatschappelijke organisaties en burgers bewuster te maken van het belang van het ICC kunnen indirect druk op regeringen verhogen om zich constructiever op te stellen. Het concept van universele jurisdictie door nationale rechtbanken voor internationale misdrijven (zoals sommige landen toepassen) kan ook dienen als vangnet: als het ICC door immunisatie wordt geblokkeerd, kunnen nationale sommige zaken worden opgepakt, om zo niet het signaal af te geven dat daders vrijuit gaan.

Immuniteitsakkoorden en immuniteitsclaims hebben laten zien waar de onmogelijke plekken zitten in het streven naar mondiale gerechtigheid. Of het ICC in de toekomst effectief kan optreden, hangt af van zuiveren en – belangrijker nog – van de bereidheid van staten om werkelijk samen te werken. Het Hof zelf kan blijven verduidelijken dat voor genocide, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid niemand immuniteit zou mogen genieten. De echte toets ligt bij de internationale gemeenschap: kiest men voor straffeloosheid of voor verantwoordelijkheid? Het antwoord op de vraag zal bepalen hoe succesvol het ICC kan zijn in het waarmaken van zijn ambitieuze voorgesteld.